Planlegge-for-bosetting-av-flyktninger

Plansystemet og helhetlig boligplanlegging

Denne teksten er en innføring i det kommunale plansystemet, og en introduksjon til temaet helhetlig boligplanlegging. Dersom du jobber med strategisk arbeid i kommunen, anbefaler vi tekstene "Helhetlig boligpolitisk planlegging" og "Eksempler på helhetlig boligplanlegging".

Målet med kommunal planlegging er å skape et godt samfunn for alle.

Helhetlig boligplanlegging ivaretar den sosiale boligpolitikken og kvalitetsmessige hensyn i areal- og samfunnsutviklingen. Kommunen skal ha en samlet kommuneplan som omfatter samfunnsdel med handlingsdel og arealdel. Kommuneplanen skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen.

Grunnstrukturen i kommunal planlegging

Grunnstrukturen i kommunal planlegging kan fremstilles slik:
Kilde: Veileder T-1494 Kommunal planstrategi

(Kilde: Veileder T-1494 Kommunal planstrategi) 

Planstrategi

I arbeidet med planstrategi bestemmer det nye kommunestyret hvilke planoppgaver kommunen skal prioritere i valgperioden for å møte kommunens behov.

I henhold til plan- og bygningsloven §10-1 skal kommunestyret minst en gang i hver valgperiode, og senest innen ett år etter konstituering, utarbeide og vedta en kommunal planstrategi. 

Utviklingstrekk som oppstår gjennom endringer i befolkningsutvikling og -sammensetning bør ivaretas av en kommunal planstrategi. Kommunen står ganske fritt til å bestemme innhold og prosess i sin planstrategi, slik at arbeidet tilpasses kommunens utfordringer og behov. Men kommunen må ta hensyn til nasjonale forventninger og regional planstrategi. Det er kommunedirektør med strategisk ledelse som eier og styrer planprosessen fra kommuneplan til årsbudsjett og videre til årsmelding.

Kommuneplan

Kommuneplanen skal ivareta fysisk-, økonomisk- og sosial planlegging. Hovedintensjonen er å samordne planarbeidet i kommunen og forsøke å styre utviklingen av lokalsamfunnet. Kommuneplanen har et langtidsperspektiv på over 12 år, men planen er rullerende, noe som betyr at den blir drøftet blant annet i forbindelse med kommunenes årlige budsjettarbeid.

Kommuneplanen består av en retningsgivende samfunnsdel og en juridisk bindende arealdel. 

Kommuneplanens samfunnsdel

I kommuneplanens samfunnsdel tar kommunen stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og for kommunen som organisasjon (lov om planlegging og byggesaksbehandling § 11-2). Kommunen har dermed en rolle både som samfunnsutvikler og som tjenesteleverandør overfor sine innbyggere. 

FNs bærekraftsmål gir rammer for kommuneplanarbeidet, og viktige satsingsområder er de fire velferdspilarene bolig, inntekt, helse og utdanning. Kommunen skal blant annet legge vekt på utfordringer knyttet til folkehelse, barn og unge, integrering med mer (jfr. Veileder T-1492, kapitel 1.2).

Kommunen kan utarbeide kommunedelplan for bestemte områder, temaer eller virksomhetsområder (lov om planlegging og byggesaksbehandling § 11-1). Når ulike sektorer i kommunen lager delplaner skal disse være i tråd med kommuneplanens samfunnsdel. Kommunedelplaner skal ha en handlingsdel som angir hvordan kommunen skal følge opp planen de fire påfølgende år eller mer. Handlingsdelen skal revideres årlig.

Kommuneplanens arealdel

Kommuneplanens arealdel er en del av kommunens langsiktige planlegging og skal vise sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk (lov om planlegging og byggesaksbehandling § 11-5). Dette er en overordnet plan som fastlegger rammer for fremtidig arealbruk i kommunen, både på land og i sjø. Arealdelen samordner viktige behov for vern og utbygging, og sørger for at planlegging og gjennomføring av enkelttiltak skjer innenfor en helhetlig ramme. Målsetningen kan være tilstrekkelig med byggearealer for ulike formål, for eksempel til boliger, men arealplanlegging- og forvaltning handler også om å ta vare på naturområder og naturressurser. Strategier, retningslinjer og mål i kommuneplanens samfunnsdel er førende for arealdelen.

Kommunene kan gripe inn i tilgangen på arealer gjennom å planlegge, regulere og/eller kjøpe opp arealer. Fortetting, knutepunktutvikling og omregulering av områder fra industri til boligformål er eksempler på hvordan kommuner kan regulere arealer.

I arealdelen kan kommunen avsette områder til bebyggelse for å planlegge for økt befolkningsvekst og økt boligbehov. Kommunen kan regulere et område ytterligere ved å utarbeide en reguleringsplan, eller behandle forslag fra grunneiere eller andre private aktører som planlegger utbygging. Reguleringsplaner og kommuneplanens arealdel er lik i oppbygging og form, men dersom ikke annet fremgår gjelder kommuneplanens arealdel.

Kommuneplanens handlingsdel

I henhold til plan- og bygningsloven skal kommuneplanen styre utviklingen både av kommunesamfunnet og kommuneorganisasjonen. Dette gjør at kommuneplanen, i tillegg til samfunnsdel og arealdel, har en handlingsdel med hovedvekt på kommuneorganisasjonens egen virksomhet som middel for å få et bedre kommunesamfunn. Handlingsdelen angir hvordan kommuneplanen skal følges opp de fire neste år eller mer, og sier hva hver enkelt etat og sektor skal gjennomføre for å bidra til ønsket målsetning/utvikling i kommunen. Kommunen reviderer handlingsdelen årlig. Økonomiplanen - etter kommuneloven § 44 - kan inngå i handlingsdelen (lov om planlegging og byggesaksbehandling §11-1).

Helhetlig boligplanlegging

Noen kommuner integrerer boligplanlegging i kommuneplanen, mens andre kommuner lager egen boligplan, som enten er en kommunedelplan eller temaplan.

Informasjon om hvordan kommunen kan gå frem for å utarbeide en boligplan finner du her. 

Med helhetlig boligplanlegging forstår vi planlegging for det generelle boligmarkedet og for de som ikke selv klarer å skaffe og beholde en egnet bolig, og for de lokale boligoppgavene som skal utføres på strategisk og operativt nivå. Kommunen må forholde seg til lover, regionale- og nasjonale føringer, i tillegg til kommunens egen planstrategi. Her får du informasjon om ansvar og oppgaver i det boligsosiale arbeidet, samt aktuelle lover. 

Kommunen må sørge for at planen, og de foreslåtte tiltakene, omsettes til handling gjennom å ta dem inn i samfunnsplanleggingen og økonomiplanen. Den helhetlige boligplanen må med andre ord sees i sammenheng med kommuneplanen for å synliggjøre kartlagte behov for boliger og tjenester, og for å varsle hvilken politikk kommunen ønsker å føre på området. Følgende boligoppgaver bør være med i den helhetlige boligplanen:

  • Langsiktig boligplanlegging
  • Bo og nærmiljø
  • Bo og tjenesteoppfølging
  • Boligforvaltning
  • boligfinansiering
  • Samarbeid og organisering av boligsosialt arbeid
  • Samarbeid med private aktører, utbyggere og grunneiere
  • Utvikling og nytenking

Boligsosiale hensyn og utfordringer

Kommunalt boligarbeid har i stor grad fulgt utviklingen i den statlige politikken, og er rettet mot de som er vanskeligstilte på boligmarkedet. Når kommunene utarbeider boligplaner - enten det er boligsosiale- eller boligpolitiske handlingsplaner - inneholder de strategier for at vanskeligstilte på boligmarkedet skal kunne skaffe og beholde en egnet bolig.

For få boliger i en kommune får konsekvenser for alle, men spesielt for de som er vanskeligstilte på boligmarkedet. Det kan for eksempel være fordi de har for små økonomiske ressurser til å konkurrere på det private leiemarkedet. Forskning viser at familier som flytter ofte som regel flytter mellom leieboliger (Grødem og Sandbæk, Fafo-rapport 2013:45). Gjennom helhetlig boligplanlegging må kommunen legge til rette for produksjon av nok boliger av god kvalitet i gode bomiljø. Med en helhetlig boligplanlegging for alle vil kommunen også ivareta de som har behov for tjenester for å mestre det å bo.

Forskning viser at kommunen først og fremst ivaretar boligsosiale hensyn gjennom å tilby tilstrekkelig mange (nye) kommunalt disponerte boliger. Kommunene kartlegger behovene og framskaffer boliger ved å bygge selv, kjøpe via utbyggingsavtaler eller gjennom å leie langsiktig av private (Barlindhaug, Ruud og Skogheim, NIBR-rapport 2015:21). Kommunen kan sikre et boligtilbud til vanskeligstilte på boligmarkedet gjennom  

  • å bruke plan- og bygningslovens virkemidler aktivt i regulering og utbyggingsavtaler
  • å bruke Husbankens ordninger til nybygg, ombygginger og kjøp
  • å bruke kommunal eiendom strategisk

Det er viktig å legge til rette for nok boliger i en kommune, men det kan være en utfordring for kommunen å velge hvilke befolkningstall den skal legge til grunn. Kommuner som opplever stort press på boligmarkedet planlegger gjerne for ønsket befolkningsvekst, mens andre kommuner benytter Statistisk sentralbyrå sine prognoser og planlegger for forventet befolkningsvekst. Andre utfordringer kan være

  • svakt kunnskapsgrunnlag når det gjelder preferanser og etterspørsel
  • antakelser om hvor villige for eksempel eldre er til å flytte
  • ønske om at eldre skal bo lengst mulig hjemme
  • ønske om å styre lokalisering ut fra infrastrukturens kapasitet

Men selv om kommunen gjør arealer tilgjengelig, og legger til rette for mange nok boliger gjennom sin planlegging, er det ingen garanti for at det bygges flere boliger.

Innspill fra en kommune:
Et boligfelt som ligger et stykke utenfor sentrum kan oppleves som lite attraktivt av flere grunner. Avstand til butikk og fritidsaktiviteter, dårlig utbygd offentlig kommunikasjon og så videre. Dette er et eksempel på at det kan være vanskelig å styre kommunens innbyggere med en plan.

Kvalitetsmessige hensyn og utfordringer

Både den fysiske og den mentale helsen blir påvirket av å bo i gode eller dårlige boligområder, og i gode eller dårlige boliger. Det er derfor viktig å ta vare på kvalitetene i både boligen og bomiljøet. Teknisk kvalitet, brukskvalitet og estetikk påvirker boforholdet som i sin tur danner en viktig materiell og sosial ramme for menneskers liv, og for barns oppvekst og sosiale utvikling. Det handler om den fysiske boligen, om boligstandard og om størrelse, men det handler også om hvor boligen er plassert. I en litteraturstudie utført av Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) finner forskerne sammenheng mellom bolig, boområde og helse. Helsen vår påvirkes negativt av å bo i en dårlig bolig, og barn blir påvirket i større grad enn voksne. Blant annet blir barn mentalt påvirket av trangboddhet, noe som virker inn på skoleprestasjoner og sosialt liv (Monkerud, Helgesen, Holm og Lied, NIBR-Rapport 2015:22). Strategien "Bolig for velferd" retter en ekstra innsats mot utsatte barn og ungdom. Universell utforming, og det å satse på øvrige generelle boligkvaliteter som plassering av bygg, møteplasser og trygghet, bidrar til å sikre trygge og gode oppvekstmiljø, og vil være et ledd i forebyggende folkehelsearbeid.

De fleste kommuner har normer og mål knyttet til utomhus arealer. Flere kommuner legger også vekt på at fortetting skal være i samsvar med strøkets karakter. Hvor langt kommunene går i planleggingen av kvaliteter i bygget vil variere. For noen er det nok at forutsetningene er til stede for at boligområdet og adkomst til bolig er lagt til rette for personer med ulike behov, for eksempel ved universelt utformet overgang fra vei til inngangsdør.

For å få til en helhetlig boligplanlegging må kommunen kartlegge boligmassen. Det gjelder den fysiske tilstanden til boligene og bomiljøet, boligmarkedet, demografi og levekår. Dersom kommunene har som mål å bli klimanøytrale og/eller legge til rette for at eldre skal kunne bo lengst mulig hjemme, vil tiltak i eksisterende boligmasse være avgjørende for å nå målene. Det er også viktig å merke seg at effekten av kommunens pleie- og omsorgsoppfølging blir svekket når mottaker har en dårlig bosituasjon (NIBR-rapport 2014:16).

Det store potensialet for å oppnå økt kvalitet ligger i å oppgradere eksisterende boligmasse, med å forbedre og tilgjengeliggjøre allerede bygde boliger. Oppgradering til universell utforming og energi- og miljøtiltak bidrar til en bolig som er tilgjengelig for alle, og som har et godt inneklima. Etter-installering av heis gjør at eldre kan bo lengre hjemme. Dette er viktige tiltak når vi vet at eldrebølgen kommer, og at mange eldre bor i en lite tilgjengelig bolig. Det er også viktig å sikre at kvalitetsaspekter ved boliger og bomiljøer inngår i den helhetlige boligplanleggingen når kommunen regulerer nye boligområder og når det bygges nytt.

Innspill fra en kommune:
Både kommunen og private ønsker gjerne at det skal være «økonomi» i planen de utarbeider. Det kan bety press på de som planlegger om å planlegge for flest mulig boliger på bekostning av uteområdet. Planleggeren havner i et krysspress mellom hensynet til økonomi og kravet om uteområder.

Kommunens virkemidler

Rapporten «Helhetlig boligplanlegging – Hvilke elementer inngår?» (Barlindhaug, Ruud og Skogheim, NIBR-rapport 2015:21) deler kommunens virkemidler i fire:
  1. Kommunen som planmyndighet
    Planmyndigheten brukes blant annet til å styre sammensetningen av hva som bygges, og gir kommunen mulighet til å blande befolkningssammensetning i tråd med nasjonale føringer om integrering. Plan- og bygningsloven åpner blant annet for å bruke utbygningsavtaler og rekkefølgebestemmelser for å finansiere teknisk infrastruktur i områder som skal bygges ut. Utbyggingsavtaler kan nedfelles i bestemmelsene til arealdelen eller i reguleringsplanen (lov om planlegging og byggesaksbehandling kapitel 17). Avtalen kan blant annet regulere antall boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig. Avtalen kan også regulere at kommunen, eller andre, skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris. 
  2. Kommunen som grunneier
    Ved bruk av grunneierrollen kan det være mulig å oppnå mer enn som planmyndighet. Når kommunen eier grunnen kan den vurdere å stille betingelser til boligkvalitet, utsalgspris, leilighetsstørrelse, utforming, finansiering og kommunal forkjøpsrett.
  3. Statlig finansiering
    Kommunene bør sette seg inn i og benytte de statlige låne- og støtteordningene. Grunnlån fra Husbanken kan brukes til å oppgradere og bygge miljøvennlige og tilgjengelige boliger. Startlån kan brukes til videre utlån til enkeltpersoner slik at de kommer inn på boligmarkedet eller kan bli boende i egen bolig. Tilskudd til utleieboliger kan brukes til å framskaffe flere egnede utleieboliger for vanskeligstilte på boligmarkedet. Investeringstilskudd kan brukes til å bygge omsorgsboliger og sykehjem.
  4. Kommunal ressursbruk
    Kommunen kan for eksempel planlegge arealbruken og bistå med infrastruktur, eller samarbeide med private om å framskaffe boliger til vanskeligstilte gjennom tilvisningsavtaler.

Helhetlig boligplanlegging handler også om:

  • Hvilken rolle kommunen inntar som aktør i tomtemarkedet. Kommunen som planmyndighet kan også bidra til å koordinere private interesser i et utbyggingsområde, eller bruke tomteerverv aktivt til å nå boligpolitiske målsettinger.
  • Hvordan kommunen har organisert seg og hvordan den arbeider for å nå sine mål. "Planleggingen skal fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid om oppgaveløsning mellom sektormyndigheter og mellom statlige, regionale og kommunale organer, private organisasjoner og institusjoner, og allmennheten" (lov om planlegging og byggesaksbehandling § 3-1 annet ledd). Kommunen kan for eksempel benytte metoden "fra leie til eie" for å hjelpe leietakere over i selveide boliger ved hjelp av startlån og/eller bostøtte. 

Her er eksempler på ulike planer fra kommuner som har planlagt helhetlig

Andre relevante kilder

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging fra 2019

Kommunetorget.no er en praksisrettet veiledningstjeneste for planlegging og iverksetting av lokalt folkehelsearbeid generelt og planlegging av rusrelatert arbeid i kommunene spesielt. 

Formålet med Miljøkommune.no er å hjelpe deg som jobber med saksbehandling i kommunen med å løse miljøoppgaver på en god og effektiv måte.

Denne temasiden på regjeringen.no omtaler Kommunal- og moderniseringsdepartementets ansvarsområder innen plan, bygg, kart, matrikkel, boligpolitikk og statlig eiendomsforvaltning. 

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvar for blant annet boligpolitikk, plan- og bygningsloven, kommuneøkonomi og lokalforvaltning. 

Her finner du Plannytt elektronisk. I Plannytt kan du lese om planlegging etter plan- og bygningsloven, kart og geodata, tinglysing, matrikkel, by- og stedsutvikling. Planavdelingen i KMD gir også nyhetsbrev om stedsutvikling

Medvirkning i planlegging. Hvordan legge til rette for økt deltakelse og innflytelse i kommunal og regional planlegging etter plan og bygningsloven. (Veileder fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet)

Meld. St.18 (2016-2017). Berekraftige byar og sterke distrikt (Kommunal- og moderniseringsdepartementet)