Helhetlig-boligplanlegging

Hva er planlegging i kommunen?

Når vi snakker om planlegging tar vi ofte utgangspunkt i nåsituasjonen, samtidig som vi sier noe om fremtiden. På denne måten forstår vi planlegging som handling. Vi kan si at planlegging er en fremtids- og målrettet aktivitet med utgangspunkt i visjonen om hva slags samfunn vi vil ha.

Hvorfor planlegge?

Kommunen planlegger for å nå mål eller fremtidige situasjoner som den ellers kanskje ikke ville ha nådd. I tillegg er selve prosessen som leder frem mot en plan viktig. I mindre planarbeid kan det dreie seg om en utredningsfase som både omfatter tilrettelegging av grunnlagsdata, involvering av interessegrupper og en beslutningsfase. I mer omfattende planarbeid kan det være behov for flere beslutninger underveis i prosessen og et avsluttende planvedtak. Mellom de ulike beslutningene blir ulike scenarier utredet, bearbeidet og drøftet av involverte aktører. Utredningene vil ofte bli utført av administrativt ansatte i kommunen, mens politikerne tar beslutningene. 

Kommunene ønsker at innbyggerne skal engasjere seg og få muligheten til å påvirke samfunnsutviklingen. Kommunen legger derfor til rette for at ulike interesser kan møtes og veies mot hverandre.

«I arbeidet med revideringen av planen, ønsker vi bred medvirkning, deriblant gjennom folkemøter, ulike dialogmøter og ved bruk av sosiale media» (Hammerfest kommune).  

Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) legger føringer for kommunens planarbeid, og har klare bestemmelser om medvirkning: "Enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private.

Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte." (§ 5-1)

Du kan lese hele plan- og bygningsloven her

Å planlegge i kommunen

Når kommunen planlegger handler det om å kartlegge dagens situasjon, og bruke denne kunnskapen til å foreslå tiltak som sikrer at fremtiden blir mest mulig slik kommunen ønsker, og til det beste for innbyggerne. Kommunen bruker kunnskap om nåtiden til å forme fremtiden. For å tilegne seg kunnskap om nåtiden kan kommunen for eksempel benytte kartlegginger, utredninger og analyse. Dette betyr at kommunen må ta flere valg:

  • Hvilken og hvem sin kunnskap skal benyttes? Fagkunnskap? Lokalkunnskap? Brukermedvirkning?
  • Hvordan skal nåtiden tolkes og hva skal tolkes? Hva velger kommunen å kartlegge? Hvilken metode benyttes?
  • Hvilke muligheter og hindringer kan legge føringer når kommunen planlegger sin fremtid? Økonomi, lovverk, klima, næringer, geografisk beliggenhet, eksisterende boligmasse, levekår, befolkningsvekst og befolkningssammensetning kan være av betydning når kommunen foreslår tiltak for en ønsket fremtid.
  • Hvilke mål har kommunen for fremtiden? Bygge for en forventet befolkningsvekst? Stoppe en pågående fraflytting? Har aktører i kommunen motstridende mål? Må kommunen prioritere?

Ulike aktører har ulike interesser, opplever nåsituasjonen forskjellig, og har ulike forventninger til fremtiden. Det er en utfordring for kommunen som planlegger for alle sine innbyggere. En annen utfordring kan være at behovet for ulike tjenester endres raskere enn planene oppdateres.

Innspill fra en kommune:
Du kan legge planer men behovet kan endres raskt. Det kan for eksempel fattes politisk vedtak om å bosette 40 flyktninger inneværende år. I slike situasjoner opplever den aktuelle tjenesten et akutt boligbehov.

Planlegging, administrasjon og politikk

Hva ønsker kommunen for fremtiden? Hva må prioriteres på kort sikt, og hva kan vente til senere? Administrasjonen gjør en faglig anbefaling, men det er politikerne som avgjør hvilke verdier og mål kommunen skal prioritere i sitt planarbeid. Administrasjonen og politikerne kan forstå nåsituasjonen på ulik måte. De kan definere og rangere utfordringer og mål forskjellig, og de kan være uenige i både valg av virkemidler og løsninger. Det som er en fordel for noen kan være til ulempe for andre. Planleggerens jobb blir å basere mål og strategier på kunnskap om faktiske forhold. Dermed kan kommunen gjøre vurderinger og ta valg som reduserer tilfeldigheter og bidrar til ønsket utvikling.

Det er viktig at boligplanleggingen bygger på tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag, at eventuelle målkonflikter er drøftet og avklart, og at oppsatte lokale mål er fulgt opp med virkemidler slik at gjennomføring og måloppnåelse sikres (Barlindhaug, Ruud og Skogheim, NIBR-rapport 2015:21).

Innspill fra en kommune:
For at en plan skal gjennomføres må den være forankret i økonomiplanen. Det betyr at administrasjonen må definere hva som er kommunens behov i forkant av arbeidet med økonomiplanen. Uforutsette hendelser kan imidlertid gjøre at politikerne ikke bevilger penger i økonomiplanen, og arbeidet med å gjennomføre planen stopper opp. Et av suksesskriteriene for at en plan skal gjennomføres er at den er i tråd med den overordnede samfunnsplanen og at den er forankret i økonomiplanen.

I praksis kan det være uklare grenser mellom planlegging, administrasjon og politikk.

Samfunnsplanlegging

Samfunnsplanlegging er summen av planleggingsaktivitet hos mange aktører, kommunalt, regionalt og nasjonalt. Koordinering på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer er derfor viktig for å sikre best mulig utvikling. Samfunnsplanlegging er helhetlig og omfatter

  • fysisk planlegging som tar utgangspunkt i naturen (f.eks. en reguleringsplan som bygger på annen planlegging som viser behovet for endret arealbruk)
  • økonomisk planlegging som tar utgangspunkt i kapital (f.eks. økonomiplan som sier hvilke tiltak som skal prioriteres)
  • sosial planlegging som tar utgangspunkt i mennesket (f.eks. boligplan som blant annet sier hvilke behov kommunen har for boliger til vanskeligstilte)

Se flere filmer fra KMD om planlegging på regjeringen.no.

Planlegging som metode

I boka "Samfunnsplanlegging. Lokalt - nasjonalt - globalt" blir planlegging forklart som en fremtidsrettet og samordnende handlingstype som er målstyrt og kunnskapsbasert (Aarsæther (red.), 1992).

Planlegging er kunnskapsbasert
Å planlegge innebærer å formulere problemer og alternativer slik at konsekvenser av ulike valg kan vurderes i forkant av beslutninger. Kartlegginger, utredninger og analyser ligger til grunn for forslag til tiltak som bør iverksettes for å oppnå bestemte mål. Dette kan for eksempel være bostedsløskartlegging, befolkningsframskriving og statistikk. Fordi kunnskap legges til grunn når planleggeren foreslår tiltak kan man si at planlegging overfører kunnskap til handling (Aarsæther, (red.),1992). 

Kommunen kan bruke fagkunnskap for å beskrive deler av nåtiden og begrunne valg. I andre tilfeller er lokalkunnskap mer relevant. Barna i nabolaget vet kanskje best hvilke snarveier som kan knyttes sammen til en sammenhengende tursti? 

Les om ungdomsmedvirkning og se film om ungdomstråkk

Lokal kunnskap må ses på som en mulig ressurs i planarbeidet (Aarsæther, (red.),1992). Brukermedvirkning er viktig i mange sammenhenger, blant annet når kommunen planlegger botilbud for vanskeligstilte på boligmarkedet. I slike tilfeller er det viktig å kartlegge hvilke organisasjoner som kan bidra i prosessen. Noen kommuner kartlegger boligbehovet til vanskeligstilte ved hjelp av brukerne selv. Tromsø kommune har gjort dette, blant annet i utarbeidelsen av "Boligprogram - boliger til personer med utviklingshemming" (vedlegg 1). 

Les om hvordan boligprogram kan utarbeides

Planlegging er fremtidsorientert 
Tidsaspektet i planleggingen kan være utfordrende, blant annet fordi regler og nasjonale retningslinjer endres og samsvarer derfor ikke alltid med reguleringen.

Innspill fra en kommune:
Et eksempel kan være en reguleringsplan for et boligområde der kommunen har satt av et eget område til offentlige bygninger. Når utbygger søker Husbanken om investeringstilskudd i forbindelse med bygging av omsorgsboliger på dette området er det problematisk. Retningslinjene for utforming av sykehjem og omsorgsboliger ønsker nå små avdelinger og bofellesskap uten institusjonslignende preg, plassert i ordinære bomiljøer slik at prinsippene om normalisering og integrering oppfylles. For å unngå slike situasjoner bør planleggingen, i den grad det er mulig, ta høyde for endringer fra nasjonalt hold.

En annen utfordring kan være at de kommunale enhetene ikke vet hvor lang tid det tar å lage en plan.

Innspill fra en kommune:
Kommunen får store utgifter til å løse akutte boligbehov. Dette kan for eksempel være fordi kommunen må benytte midlertidige løsninger som å innkvartere bostedsløse på hotell eller camping. Slike midlertidige løsninger er kostbare for kommunen og uheldige for den det gjelder. Et godt råd må være at dersom tjenesten har behov for 6 boliger om 4 år må prosessen starte i dag.

Planlegging er samordning
Kommunen planlegger for å forstå sammenhenger, forutse konsekvensene av forskjellige tiltak og prioritere på en slik måte at den i størst mulig grad oppnår de mål som er satt for fremtiden. Økt barnehagedekning kan bidra til økt innflytting, flere kulturtilbud, økt bolyst og godt omdømme. I henhold til plan- og bygningsloven skal planleggingen fremme helhet ved at sektorer, oppgaver og interesser i et område ses i sammenheng gjennom samordning og samarbeid om oppgaveløsning mellom sektormyndigheter og mellom statlige, regionale og kommunale organer, private organisasjoner og institusjoner, og allmennheten (§ 3-1).

En utfordring for kommunen kan være å avgjøre når i prosessen den skal involvere brukerorganisasjoner og når allmennheten skal informeres. Det har vært oppslag i media der personer engasjerer seg for å hindre bygging av boliger til for eksempel rusmiddelavhengige. Er det best å informere om kommunens planer når den utarbeider reguleringsplanen? Eller er det bedre å vente til byggingen av selve boligen starter? I slike tilfeller er det viktig med informasjon. Allmennheten generelt, og naboer spesielt, trenger å vite hvorfor kommunen gjør som den gjør. Kunnskap om nasjonale forventninger om integrering og normalisering må forklares, gjerne med referanse til relevant forskning. 

Les om hvordan forebygge naboprotester

Det er også viktig å involvere brukerne så tidlig i prosessen at de får muligheten til å komme med innspill og påvirke.

Les om brukermedvirkning her

Planlegging som målstyrt handling
Samfunnet er i konstant endring. Internasjonale og nasjonale vedtak, lovendringer og forskning fører til ny kunnskap, nye idealer og nye visjoner. Flyktningestrømmen til Europa og Norge fra slutten av 2015 er et eksempel på en internasjonal situasjon som førte til at nye behov måtte innarbeides i de kommunale planene. Når planlegging forstås som en fremtidsrettet og målstyrt handling innebærer det at aktørene forsøker å gjennomføre sine intensjoner ved å oppnå kontroll over sine omgivelser. Dette gjør at planlegging kan forstås som en mobiliseringsprosess som omfatter ulik kunnskap, verdier, interesser, behov osv. Slik forstått er planlegging nært knyttet til det å drive politikk.

Politikerne skal utøve en politikk hvor strategiske, helhetlige og fremtidsrettede beslutninger sikrer et godt kommunesamfunn. Plansystemet, som består av kommunens overordnede og politiske vedtatte planverk, skal sikre gjennomføring av politiske mål og prioriteringer. Plansystemet er rådmannen sitt verktøy for å iverksette og følge opp politiske vedtak. Dette krever et planhierarki hvor de enkelte planene henger sammen gjennom en tydelig struktur.

Her kan du lese om alle trinnene i helhetlig boligpolitisk planlegging

Andre relevante kilder

Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven)

  • Barnetråkk
    Barnetråkk er et digitalt verktøy og underviskningsopplegg som lar barn fortelle panleggere, kommunen og lokalpolitikere hvordan de bruker stedet der de bor, og hva de vil ha annerledesgjennom kartlegging av barns nærmiljøer. Nettstedet inneholder blant annet film, nedlastbar brosjyre og informasjon til henholdsvis lærere, planleggere og elever.
  • Folketråkk
    Det nasjonale prosjektet Folketråkk skal gi større innsikt i behov, opplevelser og preferanser hos befolkningen. Målet er å gi kommuner, utbyggere, politikere og andre aktører et bedre og mer helhetlig kunnskapsgrunnlag for utvikling av byer og tettsteder. Nettressurs fra DogA. Se også presentasjon av Folketråkk (pdf) der prosessen blir beskrevet og hvorfor innbyggerinvolvering i planprosessen er viktig.
  • Seniortråkk
    Rapporten "Lytt til seniorene" fra NBR og AFI ved OsloMet har prøvd ut verktøy og metoder for hvordan eldre kan medvirke og delta i eget nærmiljø for bedre livskvalitet og trivsel.